Росаккредитация: среди выигравших бизнеса пока нет…

Напомним, что Федеральная служба по аккредитации (Росаккредитация) была образована Указом Президента РФ от 24.01.2011 N 86 «О единой национальной системе аккредитации».

Потребовалось без недели 10 месяцев, чтобы свет увидело положение о Росаккредитации (Постановление Правительства РФ от 17.10.2011 N 845 «О Федеральной службе по аккредитации»). Утверждением этой по сути «конституции для отдельно взятой службы» завершился в целом не только формальный, но и фактический процесс изъятия у федеральных министерств и ведомств (Минрегионразвития, Россельхознадзор, Россвязь, Росстандарт, Роспотребнадзор, Росжелдор) функций по аккредитации органов по сертификации, испытательных лабораторий (центров) и отдельных экспертов.

Чем же объясняется столь длительная «временная дельта» между состоявшимся в начале года решением (указом) и появлением положения? Ведь по своему содержанию документ мало чем отличается от положений других служб. Многостраничное «чтиво» между тем содержит всего несколько содержательных пунктов и одно приложение с 12-тью отмененными («утратившими силу») постановлениями правительства, которыми «обиженные ФОИВы» наделялись ранее «аккредитационными» функциями. Нешуточная подковерная битва за раздел рынка с рентоориентированным поведением «участников» по всей вероятности и обусловила затяжку сроков.

Правительственная газета сообщала, что кусочки «рынка оценки соответствия» (в своих специфических частях) удалось отстоять и оставить за собой ряду ведомств. Однако, это не так: ряду не включенных в «правопреемство» ведомств удалось отстоять свой «рынок» только путем перевода обязательной  системы оценки соответствия в добровольную (по крайней мере формально, для «маскировки»). А что касается МЧС, то решение тоже состоялось, но для его оформления требуется не правительственный акт, а решение более высокого уровня - президентский указ.

Итак, кто больше всего потерял? Сами участники рынка (бизнес и «приближенные» к нему) пока ничего не потеряли. Для новых участников рынка «сей секунд» есть только «потенция» получить неразбериху и убытки из-за затяжек в получении аккредитаций в период безвременья (так обычно бывает в российской практике, когда новое ведомство только формируется). Что касается ФОИВов, то без сомнения вместе с функцией больше всего аппаратный вес потеряли Россельхознадзор («отнято» 123 единицы штатной численности) и Росстандарт (71 единицы). Самой малой кровью отделалась Россвязь (единица штата). Соответственно, проиграли и курирующие министерства: Минсельхоз и Минпромторг.

Кто больше всего выиграл? Сами участники рынка получили пока чисто гипотетическую возможность изменения среды на рынке по оценке соответствия. Есть надежда, что сама госуслуга станет прозрачней и честней, что рынок станет более конкурентным, что удастся изменить рентоориентированное поведение чиновников, ответственных за выдачу свидетельств об аккредитации. То есть все это пока в гипотезе, но надежды, как известно еще из 18-го века, юношей питают.

Пока же есть только один участник, получивший больше всего «бонусов» и он – среди властных структур. Выиграло Минэкономразвития, получив в свое безраздельное «пользование и распоряжение» еще один подведомственный ФОИВ (по сути – мощную контрольно-разрешительную функцию) и дополнительные деньги, что приятно всем и всегда (разумеется, вместе с численностью в новое ведомство «уйдут» и соответствующие бюджетные ассигнования).

Люди, пробившие «процесс» и действовавшие, без сомнения, сугубо из идейных соображений, через 3-4 года должны или получить «лавры», или посыпать голову пеплом, или… Впрочем, и еще есть варианты, хотя их перечень ограничен, как «круг революционеров».

Надо отметить, что разделение между разными компонентами федеральной исполнительной вертикали одной и той же или смежных госфункций, хоть и несет в себе заведомо положительный потенциальный эффект трансформации коррупционной системы, создает новую коллизию, чреватую проблемами в будущем.

Как известно, национальным органом, отвечающим за техническое регулирование в стране, является Минпромторг. Аккредитация – составная часть технического регулирования, мощный рычаг допуска/недопуска на рынок тех элементов системы, которые в свою очередь являются инструментами появления/функционирования на рынке производителей значительного объема отечественной продукции (в тех случаях, когда нужно проходить обязательную сертификацию, проводить различного рода экспертизы и исследования).

То есть фактически за техническое регулирование в стране теперь ответственны два министерства, каждое из которых будет иметь в своем ведении профильные Службы. Нет уверенности, что будущее позволит избежать конфликтов (как содержательных, так и сугубо ведомственных). Выходом из коллизии вполне могла бы стать передача всего функционала по «техрегу» в МЭР…

Состоявшееся «изъятие» - только начало большого пути. Мы, как и автор известного афоризма, всегда хотим как лучше. Это «как лучше» одновременно также повысит административно-бюрократический вес Минэкономразвития. Не менее значимой «гирей» этого веса становится появление в МЭР нормотворческой функции в сфере аккредитации. Так, находится в стадии согласования законопроект «Об аккредитации в Российской Федерации», который первоначально был разработан еще в Минпромэнерго (тогда еще не было «-торга»), но который так и не смог пробить бюрократическую стену из его противников.

Для реализации федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» (в части создания единой национальной системы аккредитации) и законопроекта «Об аккредитации» должны быть разработаны проекты постановлений Правительства Российской Федерации о порядках:

• аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров);
• формирования и ведения их реестра;
• аттестации экспертов по аккредитации, привлечения, отбора экспертов по аккредитации и технических экспертов;
• рассмотрения аппеляций и жалоб;
• представления аккредитованными лицами в национальный орган по аккредитации информации о результатах деятельности, об изменениях состава персонала и его компетентности, технической оснащенности и других событиях;
• проведения межлабораторных сравнительных испытаний одноименных видов продукции (материалов).

Кроме этого, разработки и принятия требуют методика расчета оплаты работ по аккредитации, формы заявлений об аккредитации, о переоформлении аттестата аккредитации, о расширении (сокращении) области аккредитации, о прекращении действия аттестата, положение о совете по аккредитации,  административные регламенты и регламент межведомственного взаимодействия.

Должны быть также нормативно закреплены критерии аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) и требования к ним на основе международных стандартов ISO/IEC 17020:1998, ISO/IEC 17021:2006, ISO/IEC 17024:2003, ISO/IEC 17025:2005 и ISO/IEC 65:2000… И это далеко не полный перечень…

В период безвременья (формирования ведомства) вряд ли кто будет задумываться о происходящем на рынке – о том, как будут решаться проблемы «оценщиков соответствия» (и далее – тех, кто в свою очередь получает у них «аккредитационные услуги»).

Одним из посылов создания единой Службы и передачи кураторства над ней в экономическое ведомство было – разрушить прежнюю коррумпированную и рентоориентированную систему отношений на этом «административном рынке». Около месяца Служба, возникнув, даже не имела руководителя. Все это время не было точно известно, кто конкретно возглавит ведомство: если кто-то из системы Росстандарта, то реформу аккредитации априори можно было считать свернутой и сведшейся лишь к новой структурной единице в системе ФОИВов (а ради этого не стоило «огород городить»). Но этого не произошло – вновь назначенное руководство оказалось не из «старой» тусовки, привыкшей к ренте. В старых схемах прежней системы назначенный руководитель не участвовал.

Как говорил известный революционер начала века, жить в обществе и быть свободным от общества нельзя. Понятно, что дальше Служба будет формироваться из профессионалов – это и необходимо, и неизбежно. Но, переходя с прежних мест работы, не принесут ли они на новое старую систему отношений, известные «родимые пятна»? И не поглотит «хорошо забытое старое» только что родившееся новое? Не будет ли идеологически «съеден» новый руководитель «старыми-новыми» кадрами?

Риск для общества у новой структуры гораздо больше, чем было у множества прежних: Росаккредитация по сути стала государственной монополией.

P.S. При утверждении положения о Росаккредитации не удалось избежать и забавных казусов. Так, согласно положению, руководитель Службы должен представлять министру экономического развития проект положения о службе и предложения о ее предельной численности. И то, и другое, как известно, в наличии уже имелось еще до назначения руководителя …

Владимир Буев, вице-президент

Национального института системных исследований

проблем предпринимательства (НИСИПП)

Другие статьи раздела "Сертификация"

• Двойные стандарты Ростехрегулирования 
• Двойные стандарты Ростехрегулирования 
• Сертификация в вопросах и ответах