Механизмы формирования политического класса

«Все государственные должности настолько просты, что любой человек может с ними справиться». Вряд ли именно этому своему популистскому заявлению седьмой президент США Эндрю Джексон обязан тем, что его портрет сегодня украшает 20-долларовую банкноту. Интересно, знали ли эту формулу идеологи рабочего движения, которые творчески развивали тезис о кухарке, способной управлять государством.

Кстати, эта формула ошибочно приписывается В.И.Ульянову (Ленину), который, будучи человеком, понимающим сложность государственного управления, утверждал в работе «Удержат ли большевики государственную власть?» совершенно обратное: «Мы не утописты. Мы знаем, что любой чернорабочий и любая кухарка не способны сейчас же вступить в управление государством. В этом мы согласны и с кадетами, и с Брешковской, и с Церетели… Но мы отличаемся от этих граждан тем, что требуем немедленного разрыва с тем предрассудком, будто управлять государством, нести будничную, ежедневную работу управления в состоянии только богатые или из богатых семей взятые чиновники. Мы требуем, чтобы обучение делу государственного управления велось сознательными рабочими и солдатами и чтобы начато было оно немедленно, то есть к обучению этому немедленно начали привлекать всех трудящихся, всю бедноту».

Не вступая в дискуссию о том, насколько эффективным было обучение делу государственного управления сознательных рабочих и солдат в советский период, приходится признать, что лишь в последнее время в современной России утверждается представление о государственном управлении как о профессиональной деятельности, которая требует не только общей и специальной эрудиции, чиновной лояльности и социалистического (капиталистического) мировоззрения, жизненного опыта и личного обаяния, но и профессиональных знаний.

Количество и качество

Среди конкурентных преимуществ нашей страны на мировом рынке мы по-прежнему называем достижения России в сфере науки и культуры, высокий уровень образования и трудовой квалификации населения. Однако эти преимущества год от года становятся все менее очевидными. Даже надеясь на преодоление демографического кризиса, позитивные результаты реализации «национальных проектов» – эти меры призваны обеспечить простое воспроизводство населения страны, – нельзя не отметить опасные тенденции в том, что касается качества трудовых ресурсов. Причем эти опасения в полной мере относятся как к качеству подготовки политического класса – управленцев федерального и регионального уровней, – так и к менеджерам в сфере бизнеса и экономики, не говоря уже об уровне подготовки синих воротничков. Вспомним «Стратегию-2020», в которой переход на инновационный путь развития связывался прежде всего с масштабными инвестициями в человеческий капитал, а развитие национальных систем образования обозначалось как ключевой элемент глобальной конкуренции.

Сегодня нередки сетования на рост численности чиновного люда в современной России. Но представляется, что дело не в количестве государственных служащих, не в процентном соотношении их к общему числу занятых в экономике, а в том, как этот управленческий класс реализует возложенные на него функции, довольно ли население качеством предоставляемых им услуг. С другой стороны, можно запрячь в упряжку сразу 100 лошадей, но все же есть сомнения, что они поскачут столь же резво и слаженно, как один современный автомобиль. Да и зачем? Не лучше ли доверить управление государством образованному, гибкому, восприимчивому к новым идеям корпусу ответственных профессионалов?

Обучение персонала

Кадровый корпус сегодняшнего управленческого класса в преобладающей степени сформировался уже в новой России в условиях рыночных преобразований, в те 20 лет, которые прошли после разрушения Союза ССР и краха советской управленческой модели. Но адекватные новым реалиям подходы к подготовке управленческих кадров не могли утвердиться столь же стремительно. Советская система подготовки партноменклатуры устарела еще при своей жизни, а надежды начала 1990-х, что управленцев можно готовить в рамках системы высших учебных заведений, были наивными изначально. И дело не в том, что трудно из преподавателя научного коммунизма и истории КПСС в одночасье получить профессора-специалиста в области государственного и муниципального управления. Ущербна сама заявка семнадцатилетних юношей и девушек, выбирающих своей профессиональной стезей не медицину или биологию, право или экономику, а систему управления. То есть на вопрос: «Кем вы хотите стать?» – они ничтоже сумняшеся отвечают: «Начальниками». Другая ситуация – когда, получив профессию, начав практическую работу и увидев карьерные перспективы, человек, осознав потребность в знании специальных управленческих методик и технологий, выбирает государственное управление как средство реализации своих способностей и сил.

Образно выражаясь, если вузовская (университетская) система подготовки кадров воспитывает футболиста, то система подготовки управленцев воспитывает судью на поле, который должен обеспечить соблюдение правил игры и аргументированно примененять красную карточку при нарушении правил. Правила игры должны знать и игроки, и судьи, но использовать эти знания они должны по-разному. И этому надо учить. Причем учить специально и адресно.

Элементом утверждения подобного подхода стало введение в России программ Master of Public Administration (MPА). Если программы MBA – Master of Business Administration – в России давно стали привычными, то к разработке MPA у нас приступили ровно два года назад. Тогда, в феврале 2008 года, Министерство образования и науки РФ приняло государственный стандарт программы подготовки кадров для государственного и муниципального управления и сформировало Совет по научно-методическому обеспечению реализации этой программы в России. Председателем совета стал ректор Российской академии государственной службы при президенте РФ Владимир Егоров. Академия первой среди образовательных учреждений России в октябре 2009 года приступила к реализации программы.

Так как до сих пор не удалось преодолеть трудности перевода и найти в русском языке достойный аналог английской аббревиатуры, программа МРА получила статус программы дополнительного профессионального образования «Специалист по государственному и муниципальному управлению». Суть проблемы, однако, – в утверждении подхода: эффективное государственное управление возможно лишь при становлении высокопрофессионального образованного политического класса, способного к объективному анализу современных проблем, понимающего свою ответственность за принимаемые решения перед обществом, подпитываемого новыми идеями и силами.

Иными словами, политический класс – это «люди, умеющие осуществлять директивы, могущие понять директивы, могущие принять директивы, как свои родные, и умеющие проводить их в жизнь». Жаль, конечно, что эти слова принадлежат Сталину, да и одно только упоминание слова «кадры» в отечественном массовом сознании вызывает однозначные ассоциации с известной формулой-лозунгом середины 30-х годов. Хотя с классиком тоталитаризма в вопросе значимости кадровой составляющей согласятся, наверное, представители даже самого либерального из направлений современной управленческой и экономической мысли.

Кто должен обладать подобной профессиональной подготовкой? Иными словами, кого потенциально можно называть «мастерами государственного управления»?

Россияне представляют чиновников некомпетентными, продажными и равнодушными. Фото Александра Шалгина (НГ-фото)

Проблема имиджа

Согласно исследованиям Института социологии РАН, россияне представляют отечественных чиновников равнодушными, продажными, безответственными, некомпетентными и безразличными к судьбе страны. Напротив, чиновники считают себя профессиональными, знающими свое дело, трудолюбивыми и работоспособными. 76,3% чиновников думают, что без них работа государства невозможна. 71,1% граждан, наоборот, считают, что бюрократы мешают развитию страны. Большая часть населения (76,2%) выделяют бюрократов в особое сословие. 66,7% населения страны считают, что бюрократы прежде всего занимаются сохранением и увеличением своего богатства и влияния. С такой оценкой согласились 34,2% самих чиновников.

Недоверие к представителям управленческого класса неминуемо приводит к неуважению к принимаемым ими актам и реализуемым ими решениям.

Нельзя не согласиться, что назрела пора коренного изменения ситуации. Это ясно всему обществу, это ясно и большинству государственных служащих.

В 2009 году Российская академия государственной службы при президенте Российской Федерации провела специальное социологическое исследование, посвященное имиджу государственных служащих. Основными факторами, влияющими на формирование положительного образа чиновничества в глазах населения, опрошенные (а ими были эксперты из числа государственных служащих федерального и регионального уровня) называют способность эффективно решать проблемы, с которыми обращаются граждане (74,2%), и реальные результаты деятельности (69,1%). Эффективности же государственной службы во многом бы способствовало повышение эффективности системы профессионального образования управленцев (33,2% опрошенных).

На вопрос: «Каков, по вашему мнению, имидж государственного служащего у населения?» – 9,6% опрошенных ответили «негативный», 48,7% – «скорее негативный, чем положительный». Этот же опрос выявил, что слабая профессиональная подготовка чиновников стоит на третьем месте (после коррумпированности и бюрократизма) среди факторов, отрицательно влияющих на отношение граждан к чиновникам.

Карьерные амбиции молодых людей просты – стать начальниками. Фото Александра Шалгина (НГ-фото)

Учет результатов: высокие требования к подчиненным

Очевидно: успех реформ в значительной степени зависит от кадрового обеспечения государственного управления. Провал реформ 1990-х во многом обусловлен тем фактом, что за редким исключением они не были научно обоснованы с точки зрения теории современной макроэкономики, международных финансов и т.д., не было во власти профессионалов, способных на равных отстаивать интересы России в мировых финансовых и экономических учреждениях.

Эффективность государственного управления связывается с разработкой и внедрением механизмов, обеспечивающих результативность профессиональной деятельности государственных служащих. Эта модель предполагает переориентацию бюджетных и управленческих процессов с учета ресурсов на учет результатов. Информационные технологии, развитие гражданского общества, повышение требований потребителей к качеству предоставляемых услуг обусловили понимание необходимости повысить эффективность управленческого процесса, увеличение заинтересованности государственных служащих в конечных результатах своей деятельности. Более того, система государственного управления в новых социальных условиях все в большей и большей степени нуждается в том, чтобы иметь авторитет среди граждан, а также в поддержке со стороны структур гражданского общества. А это возможно лишь в условиях повышения качества профессиональной деятельности и образования государственных служащих. Потребитель публичных услуг, будь то гражданин или бизнес-корпорация, тем более в непростых экономических условиях, требует открытости, подконтрольности и подотчетности государственных структур.

На повестке дня – формирование политической элиты как слоя людей, понимающих цели развития страны, готовых отстаивать ее интересы, а не свои бизнес-проекты и свое место в «совете директоров планеты». Кадры, особенно во главе государственных органов, являются реальными носителями власти, обеспечивают ее авторитет. Оценку политического класса эксперты зачастую проводят на основе преимущественно формализованных показателей (возраст, образование, стаж работы, пол). Необходимо соотносить эти качества с назначением кадров в реализации компетенции и полномочий государственных органов, выявлять способность работников эффективно реализовывать возложенные на них функции, права и обязанности. Этому призвана служить формируемая в стране новая модель кадрового резерва.

В преодолении кадрового голода должны найти свое место три взаимодействующие категории профессионалов:

– профессиональные управленцы – специалисты, лояльные к политическому правящему классу, разделяющие его основные ценности и согласные с задаваемыми этим политическим классом тенденциями государственного развития. В то же время этот элемент государственного управления может и должен находиться вне партийного политического процесса;

– представители структур гражданского общества, которые в силу своих профессиональных качеств обладают необходимыми знаниями и в состоянии системно включиться в процессы государственного управления, принятия и реализации управленческих решений;

– активисты политических партий, которые в ходе партийной политической борьбы получают легальные основания для включения в процессы осуществления государственной власти.

Современное развитие общества требует изменения подходов к государственным программам подготовки профессиональных чиновников-управленцев всех трех указанных групп. Но из какой бы из названных групп не были рекрутированы управленцы, объем и сложность решаемых управленческих задач приводят к необходимости в большей степени делегировать полномочия подчиненным. При этом должен учитываться уровень их компетентности, а личная ответственность должна возрастать. Как этого добиться, как перевести исполнение рутинных обязанностей в поле осознанной ответственности? Считается, что отход от авторитарного стиля управления, когда чиновник, вспоминая известную идеологию управления, – «только винтик», формирование идеологии партнерства приводит к тому, что высший чин начинает искать творческого подчиненного. Так мы приближаемся к формуле «нужный человек на нужном месте». Возникает естественный вопрос: можно ли найти такого чиновника или его необходимо обучить для решения ожидаемых задач? Сегодняшние условия постоянно повышают требования к потенциальному кандидату.

Когда станет просто невыгодно принимать на работу чиновника, не имеющего основательного специального образования, дополнительного образования уровня MPA, так как он будет не способен ориентироваться на конечный результат и, главное, нести за него ответственность, - тогда можно будет говорить о создании эффективной управленческо-чиновничьей среды. Новая управленческая среда повысит интерес молодого поколения к административной работе, привлечет квалифицированных специалистов, в том числе перспективных и активных молодых выпускников. Баланс интересов руководителей и исполнителей в управленческой цепочке, отсутствие излишнего контроля, создание условий для развития и самореализации чиновника повысят производительность и результативность чиновничьей деятельности.

Не секрет, что современные чиновники проявляют лишь часть своих способностей, не все готовы уделять время не то что внедрению инновационных элементов управления, а хотя бы самообразованию. Тем не менее побуждение к инициативности и творчеству в управлении возможно и необходимо. Управленческая среда должна быть заинтересована во внедрении новых методов в своей деятельности. Система подготовки управленческих кадров MPA как раз и направлена на развитие нестандартных, творческих подходов в каждодневной работе.

Уже на этапе подготовки утвержденной программы были учтены и будут применяться новации системы образования. Базовый курс MPA-general получает единую для всех вузов учебно-методическую основу. При реализации программы МРА между учебными заведениями создается система взаимозачетов дисциплин, что в конечном итоге облегчает слушателям получение образования, а с другой стороны – гарантирует единый стандарт оценки полученных знаний. Вузы, аккредитованные на внедрение программы MPA, должны показать соответствие самым высоким требованиям образовательного процесса, находиться в постоянном и тесном сотрудничестве между собой. Реализация этой программы побуждает преподавателей не к узкой корпоративной солидарности, не к перетягиванию одеяла на себя (что, не секрет, случается в научной среде), а к согласованным, солидарным действиям, целью которых становится подготовка высококвалифицированных кадров для развития страны.

Программы МРА насыщены актуальными для современных управленцев дисциплинами с эффективной подачей учебно-информационного материала, при этом требования к зачетам, экзаменам по каждому курсу, к публичной защите дипломных проектов весьма высоки. Тем не менее, несмотря на сложности совмещения работы и обучения в таком режиме, направление чиновников на МРА в странах Западной Европы является эффективным мотивационным фактором, а желающих учиться оказывается значительно больше, чем предоставлено квот.

Внедряемая в России совместно с зарубежными партнерами учебная платформа позволяет объективно оценить управленческий потенциал слушателя, гибко насытить программу темами эффективной работы управленца, конфликтологии, вопросами мотивации и т.д., предоставить возможность краткосрочных стажировок и проведения семинаров по темам теории и практики государственного и муниципального управления за рубежом.

Решение сложных комплексных управленческих проблем требует тщательного подбора кадров. Должен учитываться не только уровень подготовки и образования кандидата на должность, но и его личностные черты, особенности характера. Конечно, можно возразить, что коллективы управленцев не готовят к долговременным космическим полетам и психологическая совместимость, мол, в работе бюрократа не главное. Однако известный английский философ и математик, лауреат Нобелевской премии Бертран Рассел считал, что «энергия, которую люди расточают на мелочные распри, примененная по-другому, была бы достаточна, чтобы создать или разрушить богатство целого мира». Сформировать и сохранить положительный управленческий климат, привлекающий самых способных к достижению цели, – одна из задач современного государства, ориентированного на экономику завтрашнего дня, которая получила определение «экономики, основанной на знаниях».

Речь идет об изменении сложившейся в стране управленческой культуры. Система государственного управления любой страны является неотъемлемым элементом политической и административной культуры, она детерминирована историческими и географическими факторами. Отсюда и проистекают ее специфические черты. Эта управленческая культура – в генах, ее куда труднее изменить, чем по-новому пересчитать количество министерств и ведомств, перераспределить между ними тот или иной набор функций. Это понимание и предопределило приоритетное отношение к формированию новой генерации государственных служащих, их обучению новым управленческим технологиям.