Не бойтесь! Это милиция… или новый порядок проведения проверок хозяйственной деятельности органами МВД РФ
Е.С. Дубоносов к.ю.н., доцент, начальник кафедры ТФ МосУ МВД России
Наиболее часто в качестве проверяющих выступают сотрудники специализированных служб милиции. Изменения, которые произошли за последние годы в формах собственности, организационно-правовых формах хозяйствующих субъектов, в системе государственного управления постоянно требуют корректировки их инструкций по проведению проверок. Это привело к многочисленным изменениям и дополнениям, внесенным в Закон РФ «О милиции» (последние из которых были внесены Федеральным законом от 09.05.2005 № 45-ФЗ), а также подписанию нового приказа МВД РФ от 02.08.2005 № 636 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения сотрудниками милиции проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности» (далее — Инструкция).
Проверка и ревизия — основные формы контроля милиции за деятельностью хозяйствующих субъектов
Основным нормативно-правовым актом для сотрудников милиции является Закон РФ от 18.04.1991 № 1026–1 «О милиции», последние редакции которого изменили процедуру проверки хозяйствующих субъектов и, существенно ограничили права сотрудников милиции. Изменения, внесенные в указанный нормативный акт 08.12.2003, лишили сотрудников милиции права на проведение контрольной закупки1, а последующими изменениями и дополнениями 2005 года данные органы утратили право опечатывать кассы, помещения хранения документов, денег и товарно-материальных ценностей на время проведения проверок и ревизий.
Инструкция о порядке проведения сотрудниками милиции проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности, утвержденная приказом МВД РФ от 02.08.2005 № 636, детализирует положения пункта 25 части 1 статьи 11 Закона «О милиции» применительно к проверке организаций, предприятий, учреждений независимо от формы собственности, а также предпринимателей без образования юридического лица и устанавливает две формы контроля: проверкаи ревизия, которые проводятся в срок не более 30 дней.
Полномочия на проверку
Началом срока проведения проверки, ревизии является день вынесения постановления о ее проведении. Окончанием срока является день подписания всеми проверяющими акта проверки, ревизии. Данное постановление выносится только начальником органа внутренних дел (органа милиции) или его заместителем по установленной форме (см. Пример 1) и регистрируется в специальном журнале. Например, в городе, районе города или иного муниципального образования полномочиями на вынесение данного постановления обладает только начальник ГОВД, РУВД, РОВД и его первый заместитель — начальник криминальной милиции. Исчерпывающий перечень лиц, уполномоченных выносить данное постановление, представлен в Приложении 2 указанной Инструкции.
Основанием для вынесения постановления является наличие данных о влекущем уголовную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, а целью — установление оснований для возбуждения уголовного дела (п. 4 Инструкции). Соответственно, вынесение такого постановления при наличии первоначальных сведений о признаках административного, гражданского правонарушения или дисциплинарного проступка неправомерно.
Фактические данные о признаках уголовного преступления в экономической сфере могут быть получены сотрудниками милиции из гласных источников (заявлений граждан и должностных лиц, материалов средств массовой информации и в процессе изучения и анализа экономической деятельности хозяйствующих субъектов), а также негласных источников (информации, полученной в процессе проведения оперативно-розыскных мероприятий, сообщений конфиденциальных сотрудников и иных информаторов).
Правом проведения проверки обладают только те сотрудники, в обязанности которых входит выявление преступлений, связанных с нарушением законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность.
Их компетенция по пресечению и выявлению преступлений в сфере экономики определена приказами МВД РФ2. Данные сотрудники осуществляют свою деятельность в специализированных подразделениях милиции, это:
— подразделения по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями;
— региональные управления по борьбе с организованной преступностью;
— отделы по борьбе с преступными посягательствами на грузы;
— участковые инспекторы МОБ;
— отделы по борьбе с преступлениями на потребительском рынке;
— специализированные подразделения на режимных объектах и при закрытых административно-территориальных образованиях.
Как видим, список «уполномоченных» на проверки сотрудников закрытый. Это означает, что представители иных подразделений милиции (паспортных, лицензионно-разрешительных, кадровых, вневедомственной охраны и т.д.) либо не располагают таким правом вообще, либо реализуют данное право частично в пределах своей компетенции или в процессе взаимодействия с представителями уполномоченных подразделений милиции. Например, при досмотре транспортного средства в пути и изучении документов на груз сотрудниками ГИБДД или при проведении совместных оперативно-профилактических мероприятий.
Для наибольшей эффективности проводимой проверки к ней могут привлекаться сотрудники отдела документальных проверок и ревизий ФСНП, специалисты, сотрудничающие с милицией на гласной договорной основе, ревизоры подразделений органов внутренних дел по налоговым преступлениям.
Действующая Инструкция также устанавливает (п. 7), что процесс проведения проверки, ревизии может фиксироваться путем фото- и киносъемки, видеозаписи и при помощи иных технических средств фиксации данных. Физические носители информации упаковываются, опечатываются и прилагаются к акту проверки, в котором также делается отметка о применении технических средств.
Процедура проверки
Проверка представляет собой единичное контрольное действие или исследование состояния дел на определенном участке хозяйственной деятельности. В процессе ее проведения сотрудники милиции вправе:
— производить осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества;
— производить досмотр транспортных средств в присутствии не менее двух понятых и лица, во владении которого находится транспортное средство, а в случаях, не терпящих отлагательства, — в отсутствие указанного лица;
— изымать, с обязательным составлением протокола, отдельные образцы сырья, продукции и товаров, необходимые для проведения исследований или экспертиз;
— изучать документы, отражающие финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, требовать предоставления в пятидневный срок с момента вручения соответствующего постановления заверенных надлежащим образом копий указанных документов;
— требовать при проверке имеющихся данных, указывающих на признаки преступления, обязательного проведения в срок не более тридцати дней проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности;
— самостоятельно проводить проверки и ревизии в указанные сроки, изымать документы (либо их копии) с обязательным составлением протокола и описи изымаемых документов либо их копий.
Таким образом, перечисленные права сотрудников милиции закреплены законодательно. Следовательно, воспрепятствование их деятельности или неповиновение законному распоряжению влечет для представителя проверяемой фирмы или проверяемого индивидуального предпринимателя административное наказание, предусмотренное ст. 19.3 КоАП РФ.
Проверяемым лицам следует также избегать конфликтов с работниками милиции, т.к. из всех проверяющих органов только сотрудники милиции имеют право на административное задержание.
Следует также учитывать, что понятия «осмотр» и «досмотр» не являются равнозначными и отличаются по осуществляемым в процессе их проведения контрольным действиям.
Осмотр является визуальным наблюдением за различными объектами, производственными участками и осуществляется путем их посещения. При проведении подобной проверки в помещении и на территории, которые занимает юридическое лицо либо лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (индивидуальный предприниматель), представители данного лица (индивидуальный предприниматель либо его представители) могут присутствовать при ее проведении (п. 25 ст. 11 Закона «О милиции») и давать соответствующие пояснения проверяющим сотрудникам милиции.
Пример 2
В сфере торговли проверяющими может быть проведен тщательный осмотр маркировки, товарных знаков, наличия акцизных марок, других отличительных признаков конкретных товаров, а также установлены нарушения использования контрольно-кассовых машин.
При осмотре весового хозяйства могут быть обнаружены: отсутствие клейма на весоизмерительных приборах, облегченные гири, утяжеленные чаши для взвешивания, разбалансированные весы и др.
В процессе осмотра производственных, складских, торговых помещений могут быть установлены факты нарушения правил хранения продукции, неудовлетворительная организация контрольно-пропускного режима, сокрытие объектов от налогообложения и др.
Досмотр, наряду с визуальным восприятием хозяйственной деятельности, дополнительно сопровождается контрольными действиями со стороны проверяющих лиц, которые осуществляются с согласия собственника (либо его представителя).
Пример 3
Досмотр транспортного средства может сопровождаться требованием открытия кабины, багажного отделения, вскрытия упаковочный тары транспортируемого груза (ящиков, коробок, упаковочного материала и т.п.).
Примечательно, что действия при досмотре в определенных чертах похожи на проведение обыска. Однако имеются и существенные отличия, поскольку обыск осуществляется и оформляется в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством (ст. 182 УПК РФ) и при его проведении, соответственно, не требуется согласия собственника.
При изучении документов, отражающих финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, сотрудники милиции чаще всего используют наиболее доступный и простой метод изучения отдельного документа — формальную проверку, т.е. его внешнее изучение и сопоставление реквизитов, а также арифметическую и нормативную проверку.
Начальная стадия изучения документов может привлечь внимание проверяющего к отдельным отклонениям от формальных требований:
— отклонение от правил составления и оформления документов. Первичные документы составляются по форме, содержащейся в альбоме унифицированных форм первичной учетной документации. Все самостоятельно разрабатываемые формы документов подлежат обязательному утверждению в составе иных документов, оформляемых при формировании приказа об учетной политике индивидуального предпринимателя;
— отсутствие каких-либо реквизитов (печати, подписи, части текста и т.п.). Обязательные реквизиты документа находят закрепление в п. 2 ст. 9 Федерального закона от 21.11.1996 № 129-ФЗ (в ред. от 28.03.2002);
— наличие сомнительных реквизитов, свидетельствующих о признаках подлога (подчисток, травления, подклеек, приписок, иных изменений цифровых и текстовых записей) и др.
Изучение документов в процессе проверки при выявлении признаков преступлений находится в прямой зависимости от знания сотрудником милиции:
— порядка заполнения документов;
— слабых звеньев в учетном процессе;
— уязвимых хозяйственных операций, обычно используемых преступниками в своих корыстных целях;
— применения апробированных ревизионной практикой приемов распознавания доброкачественности документов.
Применительно к экономическим и налоговым преступлениям, признаками служат различные фактические обстоятельства, указывающие на возможность их совершения. Они проявляются в виде подлогов в учетных документах, несоответствии определенных действий участников кредитно-денежных сделок по времени или месту, отклонений от порядка осуществления учетных операций, установленного нормативными актами, нелогичности и нецелесообразности операции, несоответствия между различными экземплярами одного документа, несоответствия штампов и печатей названию контрагента, подчисток, исправлений и т.п.
Проверяющими лицами может производиться изъятие (с обязательным составлением протокола) отдельных образцов сырья, продукции и товаров, необходимых для последующего проведения исследований или экспертиз в лабораторных условиях.
Результаты последующих исследований изъятых образцов дают возможность органам милиции выявить факты использования неполноценного сырья, замены одних материалов другими (более дешевыми и менее качественными), недовложения в продукцию, искажения качественных показателей принимаемой или выпускаемой продукции. Подобные факты могут свидетельствовать не только о нарушениях технологии производства, установленных правил, норм, стандартов и технических условий, но и о злоупотреблениях, связанных с созданием неучтенных излишков материальных ценностей на конкретном участке производственной деятельности.
К изъятию образцов могут привлекаться специалисты соответствующих структур (органы торгинспекции, СЭС, Госстандарта).
Если рассмотренные проверочные действия предусмотрены в постановлении о проведении проверки (ревизии), вынесение специального постановления об их проведении не требуется.
Изъятие документов
При проведении проверки, ревизии сотрудники милиции вправе изымать документы (либо их копии) с обязательным составлением протокола и описи изымаемых документов (либо их копий) (см. Пример 4).
Если изымаются подлинные документы, с них изготовляются копии, которые заверяются подписью должностного лица, проводящего проверку или ревизию, и передаются лицу, у которого изымаются эти документы.
В случае, если невозможно изготовить копии или передать их одновременно с изъятием подлинных документов, сотрудник милиции, проводящий проверку или ревизию, передает заверенные копии документов индивидуальному предпринимателю или его представителю, у которого были изъяты их подлинники, в течение пяти дней после изъятия, о чем делается соответствующая запись в протоколе изъятия.
Протокол изъятия — официальный документ, фиксирующий факт принудительного лишения организаций, предприятий и учреждений независимо от формы собственности возможности дальнейшего использования и распоряжения оригиналами документов.
Он составляется не менее чем в двух экземплярах.
К составлению протокола изъятия предъявляются следующие требования:
— он составляется на формализованном бланке (предусмотренным приложением 4 Инструкции);
— изымаемые документы, их номер, дата, количество листов указываются в описи, прилагаемой к протоколу.
Лицо, допустившее нарушение, может изложить свое несогласие путем дачи обоснованного письменного объяснения или отказаться от подписи в акте (в случае явных нарушений, допущенных работниками милиции в процессе проверки). В случае отказа лица, допустившего нарушение, подписать акт, проверяющий отмечает в акте, что оно с содержанием акта ознакомлено, но подписать отказалось, и удостоверяет это своей подписью.
Первый экземпляр протокола остается у представителя органа, осуществляющего изъятие, а второй экземпляр остается и хранится в бухгалтерии (или у лица, документы которого изъяты). О получении этого экземпляра индивидуальный предприниматель (либо его представитель) расписывается. Данный экземпляр позволяет осуществлять контроль за количеством и наименованием изъятых документов, что должно исключить последующую их утрату или искажение учетных сведений. Кроме того, любые нарушения в процессе изъятия могут быть обжалованы в суд, где копии протоколов могут служить подтверждением неправомерных действий проверяющих лиц.
Пример 4
Опись составляется в обязательном порядке и является неотъемлемой частью протокола изъятия. В ней подробно указываются: наименование документа, его номер, дата составления, количество листов, экземпляров, а, при необходимости, и другие реквизиты документа, предусмотренные ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 21.11.1996 № 129-ФЗ. Перечисление документов и количества листов строго обязательно, поскольку изъятию подлежат оригиналы документов, и в случае возбуждения уголовного дела они не возвращаются. Таким образом, с одной стороны, опись позволяет идентифицировать изъятый документ, а с другой — дает право индивидуальному предпринимателю или его представителю впоследствии требовать конкретные документы и исключить их подмену или предъявить претензии в связи с их утратой органами милиции.
Если после завершения проверки не установлено нарушений законодательства, то оригиналы документов подлежат возврату их собственнику. О факте возврата в целостности всех документов может быть взята расписка с индивидуального предпринимателя или его предпринимателя, например, с бухгалтера или заведующего магазином (производством).
По материалам журнала "Предприниматель без ообразрвания юридического лица"