Вечная стройка. Можно ли решить проблему обманутых дольщиков
За два дня до инаугурации президента России, 5 мая, по всей России прошли протесты против Владимира Путина. По призыву оппозиционного политика Алексея Навального на массовые демонстрации вышло множество людей, часть из которых весьма далека от политики. В числе прочих это россияне, отчаявшиеся найти решение своих проблем, — обманутые дольщики. На этом примере хорошо заметно, что стандартные рыночные механизмы, на которые возлагались большие надежды, в строительной сфере так и не заработали.
Проблема невыполнения строительными компаниями обязательств перед инвесторами появилась давно. По состоянию на середину 2017 года в России насчитывалось от 130 000 до 150 000 граждан, которые не могли добиться получения жилья, в строительство которого вложили личные средства. По ряду причин государство признает обманутыми дольщиками только 40 000 человек.
Почему не работает действующая система
В качестве средства решения проблемы долгое время считался федеральный закон № 214, который призван отрегулировать отношения, возникающие в ходе долевого строительства многоквартирных домов. Однако почти с самого начала применения этого закона стало ясно, что «шероховатости» не исчезают.
Основной причиной стал, на мой взгляд, главный тренд в развитии механизма обеспечения интересов дольщиков. Федеральный закон № 214 в редакции от 21 июля 2014 года допускает три вида гарантии: открытие счетов эскроу, банковскую гарантию или страхование ответственности. Очевидно, что первые два варианта не слишком выгодны для застройщиков: в первом случае они де-факто замораживают свои средства до самого завершения строительства, а во втором компании вынуждены платить банкам комиссии и постоянно подтверждать свою платежеспособность. В результате бóльшая часть операций такого рода довольно быстро сконцентрировалась в страховании.
Статистика подобного типа страхования уникальна для России. С 2013 года, когда надзор над страховым рынком был передан Банку России, объем собранных страховщиками премий по страхованию договоров долевого участия составил около 30 млрд рублей. Однако никаких страховых выплат произведено не было. Для сравнения: по договорам добровольного страхования автотранспортных средств (КАСКО) цифры за один только 2016 год составили 170,7 млрд рублей премий и 97,5 млрд рублей выплат. При этом более 90% всех премий поступило на счета трех компаний («Респект», «Региональная страховая компания» и «ПОВС застройщиков»), у которых доля этого вида доходов в общем объеме страховой премии составляла к началу 2017 года от 80% до 100%.
Причины такого положения дел достаточно понятны. Во-первых, страховой договор обычно заключается на определенный срок, но в случае неисполнения застройщиком своих обязательств судебные процедуры могут продолжаться много лет, что лишает дольщиков шанса оперативно получить вложенные средства. Во-вторых, страховым случаем не считается умышленное мошенничество со стороны застройщика, с которым на практике приходится сталкиваться довольно часто. И в-третьих, широкая судебная практика по таким делам так и не сложилась.
Видимость решения
Страхование договоров долевого участия (ДДУ) в его сложившемся виде в принципе не давало клиенту необходимых гарантий, обеспечивая скорее видимость решенности проблемы. Объектом страхования по такому договору выступает сумма, которую гражданин проинвестировал в строительство, однако страховое покрытие не компенсирует ни рыночной стоимости жилья, ни потерь, образующихся в связи с выплатой процентов, пеней и штрафов по ипотечным кредитам. И я даже не говорю об эффекте девальвации.
По мере того как власти начали активнее бороться с недобросовестными застройщиками, возможность получить свои деньги, как это ни странно, сократилась еще больше. Дело в том, что как только против руководителей или собственников строительной компании возбуждается уголовное дело, страховка перестает действовать. Только в Москве за последние годы наблюдалась масса таких случаев: дела ЖК «Царицыно» и АО «МКХ», ЖК «Квартал Триумфальный» и ЗАО ФЦСР, ЖК «Микрорайон Левобережная» и СУ-155 (если упоминать только самые резонансные из них). К тому же по состоянию на конец прошлого года страховки в России не имели более половины дольщиков, что только подтверждает предположение о формальном характере страхования.
Тема гарантирования прав дольщиков становится особенно актуальной по двум причинам. С одной стороны, еще в прошлом году власти инициировали создание Фонда защиты прав граждан — участников долевого строительства. В этот фонд застройщики должны перечислять по 1,2% от суммы каждого договора долевого участия. Несмотря на противодействие строительного лобби, закон № 218 утвердила Госдума, в полной мере этот документ вступает в силу 1 июля 2018 года.
С другой стороны, ясно, что новые правила не помогут разрешить уже существующие конфликты. В ситуации с ЖК «Царицыно» правительству Москвы потребовалось отстранить недобросовестного застройщика и передать проект АО «Мосотделстрой № 1», которое, как предполагается, достроит и введет в эксплуатацию объект, используя в том числе поддержку со стороны городского бюджета. Но у властей большинства российских регионов нет возможностей решать проблему московскими методами, то есть заливанием проблемного проекта деньгами из бюджета.
Число застройщиков-банкротов растет
На начало 2018 года в России число строительных организаций, уже признанных банкротами, превысило 280 единиц, а число подавших заявления о банкротстве приближается к 250. По стране не завершено возведение 989 домов общей площадью 6,6 млн кв. м, и очевидно, что страховые компании не способны решить эти проблемы в одиночку. Стоит отметить, что упоминавшаяся «Региональная страховая компания» в прошлом году вышла из этого бизнеса, передав свой портфель страхования ДДУ более известному и опытному «Проминстраху».
Инициаторы создания Фонда защиты прав дольщиков, по сути, взяли за образец для работы давно действующую в России систему страхования банковских вкладов. В начале прошлого года, когда разрабатывался соответствующий закон, это выглядело обоснованным и логичным. Между тем на протяжении 2017 года стало понятно, что и в банковской среде, где концентрация бизнеса существенно превышает ту, которая наблюдается в строительной сфере (на топ-10 банков по состоянию на 1 января 2018 года приходилось 71% всех активов, тогда как десять крупнейших застройщиков обеспечили по итогам прошлого года менее 7% жилищного строительства в стране), Агентство по страхованию вкладов не справляется с «оздоровлением» проблемных кредитных организаций. Банку России пришлось даже прибегнуть к вливанию средств через Фонд консолидации банковского сектора. Использование новой схемы обусловило рекордные убытки ЦБ по итогам прошлого года: впервые с 1998 года они достигли 435,3 млрд рублей.
Что делать?
Новая политика регулирования вопросов долевого участия (и в части создания Фонда защиты прав граждан — участников долевого строительства, и в части ужесточения требований к организациям-застройщикам) представляет собой кальку с усилий Банка России, предпринимавшихся на протяжении последних лет. ЦБ действовал так вплоть до середины прошлого года, когда главное внимание уделялось выводу с рынка ненадежных банков и страхованию вкладов. Но сегодня к этим подходам нужно добавлять новые, учитывая рост спроса на квартиры со стороны граждан и важность строительного сектора для обеспечения экономического роста в ближайшие годы.
Что следовало бы предложить в данной ситуации? На мой взгляд, следует признать, что в современных российских условиях невозможно уповать на эффективное решение накопившихся проблем чисто рыночными методами. Необходимо соединить меры страховой защиты, инструменты, подобные Фонду защиты прав граждан — участников долевого строительства, а также средства дополнительной защиты инвесторов со стороны региональных органов власти. В конечном счете все эти функции должны так или иначе «замыкаться» на государство.
В первом случае тарифы на страхование должны дифференцироваться в зависимости от надежности застройщика. Таким образом рынок будет обеспечивать преимущества крупным компаниям и дискриминировать менее известные на рынке. Во втором случае следует поддержать инициативу создания Фонда защиты дольщиков и гарантировать открытость и гласность его работы. Наконец, в третьем случае следовало бы сформировать на уровне регионов (или в некоторых случаях федеральных округов) пулы устойчивых строительных компаний, которые могут с получением ограниченного объема бюджетных средств или финансовых гарантий завершать строительство начатых недобросовестными девелоперами объектов. Здесь опыт Москвы в разрешении дел с проблемными жилыми комплексами мог бы сыграть значительную роль. Основанием для такого решения служит тот факт, что региональные власти, согласовывающие проект застройки, несут часть ответственности в случае, если партнер оказывается недобросовестным предпринимателем.
Еще раз повторю: проблемы защиты граждан от коммерческих и финансовых рисков в России не решаются «автоматически». В развитых странах формирование соответствующих механизмов заняло многие годы. Чтобы пройти путь к цивилизованному рынку, федеральные и муниципальные власти должны делать все от них зависящее, чтобы на деле продемонстрировать: права потребителей важнее прав предпринимателей.
Автор: Владислав Иноземцев